加强农村财务控制的研究

　　摘要：本文以财务控制理论为理论依据，在对现有资料调查的基础上，进行村级财务控制研究。发现村级财务管理主要存在以下问题：村级财务“内部人”控制现象严重；村民民主监督权利虚化，监督未能发挥实效；会计监督职能弱化，会计信息失真现象严重。问题产生的原因是，村集体经济组织中普遍存在财务信息不对称、权力责任不明晰等障碍。为有效治理财务管理混乱问题，应运用财务控制理论构建村级财务控制体系。

　　关键词： 村集体经济组织   财务   财务控制

　　一、基本概念界定

　　（一）村集体经济组织的概念界定

　　综上可见，农村集体经济组织既不同于企业法人，又不同于社会团体，也不同于行政机关，有其独特的政治性质和法律性质。

　　（二）村集体经济组织财务的概念界定

　　村集体经济组织财务，又称村级财务，是指对村集体经济组织的资金运动进行记录、计量、核算、报告和管理的财务活动。它不同于村办集体企业和农场的财务活动，但与他们存在一定的联系。村集体经济组织财务管理主要包括农村资金的筹集、使用、耗费、收回、分配几个环节的管理。具体包括对土地发包取得的土地承包收入的核算，集体资产的增加或减少的记录，对村集体所有的池塘、河坝、林地、果园等承包取得收入的核算，以及举办的村办企业上交利润的管理、对集体空房的出租、年底利润的分配、税后盈余的返还、年末股金分红等。

　　（三）财务控制的概念界定

　　村集体经济组织财务控制是控制原理和方法在村级财务管理中的具体运用，通过对集体资金筹集、投放和使用进行约束和指导，使之按既定目标发展。通过在村民、村委会成员、村级财会人员、乡镇代理中心会计等各利益相关者中构建完善财务激励约束机制，解决因财务信息的不对称、财务契约的不完全和财务责任的不对等所造成的“道德风险”代理问题。

　　二、村集体经济组织现有的财务管理模式

　　目前村集体财务管理模式主要有村账村管、村账乡管、村会计委托代理制三种管理模式。

　　（一）“村账村管”模式

　　村集体经济组织中，实行“村有村管村民监督”的财务管理运行机制。村集体经济组织独立配备财会人员、独立设置账簿、单独开设银行账户。在村委会、民主理财小组的监督下，按照农业部、财政部联合颁发的《村集体经济组织会计制度》独立核算村集体财务，季末进行财务公开，并接受群众监督。

　　（二）“村账乡管”模式

　　在村集体经济组织中，实行“村有乡管县监督”的财务管理运行机制。即：在坚持村集体资金所有权、使用权、审批权不变的前提下，在乡镇农经站建立“村级财务管理中心”,由乡镇经管站的专职会计按照《村集体经济组织会计制度》，集中统一核算村集体财务，只代理记账，不代管资金。各村组织撤销会计人员，只设报账员。定期持经过村主要负责人签批、村民主理财小组审查通过的单据到乡镇经管站，经乡镇经管站会计人员审核通过后，统一集中进行会计核算。季末对各村收支情况进行财务公开，并接受群众监督。在“村级财务双代管”模式下，村级组织的账簿、资金由乡镇经管站代为管理。乡镇按村单独设立账本记账，乡镇代管的村级资金，以村为单位分设账户专户储存。支取资金时，有村集体和乡镇经管站双方的财务印鉴方可支取。

　　（三）“村会计委托代理制”模式

　　“村会计委托代理制”模式，是在“村账乡管”模式的基础上发展起来的，是农村改革逐步深化中农村财务管理体制的一次创新。该管理模式以乡镇为单位，在乡镇农经站建立农村会计代理中心。在坚持村集体资金所有权、使用权、审批权、监督权不变的前提下，经村民代表大会同意，由村组织与乡镇农村会计代理中心签订村级财务书面委托协议书。由代理中心代理村级会计、出纳业务，并提供统一财务制度、统一会计核算、统一审核、统一公开、统一建档的服务。与“村账乡管”模式相比较，“签订委托代理协议”这一环节，尊重了村民的意愿，与村民自治相吻合，因而受到了村组织和农民的欢迎，具有很强的生命力，成为广大农村地区将来推广的典型模式。

　　三、村集体经济组织财务管理中存在问题分析

　　（一）村财务“内部人”控制现象严重

　　我国村级财务普遍存在由村委会控制的现象。从法规制度安排看，当前我国农村存在着三种基层组织，分别是村民委员会、村集体经济组织和党支部。它是一个具有盈利性和服务性双重使命的从事一定生产经营活动的组织。全体村民是集体资产的所有者，拥有集体资产的经营管理权。但是，在我国农村这种情况复杂、资源整合能力差、农民组织化程度低的背景，为更好的发展村集体经济，管理集体资产的重任白然而然的落到由村民自己选举产生并代表其自身利益的村委会身上。

　　随着村委会权威的日益增大，村委会干部逐渐成为控制村级财务的“内部人”.1987年，村民委员会的出现，打破了农村原有村党支部的一元权力结构，促使农村的权力关系从一元向二元结构的转型，现实具体表现为二者争夺村务的控制权。当村委会刚刚出现时，村党支部凭借法定的权力、传统的资源、自上而下的授权等主宰着村中事务，村委会只是个执行机构。在村庄传统文化的影响下，村委会在村内部最大宗族、派系等非正式组织的支持下，组织吸纳了越来越多的经济能人和政治精英，从而使村党组织的权威不断受到挑战。其结果表现为村党支部在农村提取经济性资源的能力逐步弱化，日益丧失对村级财务的控制权。由于缺乏制度保障，村支部在与村委会的权利抗衡过程中逐渐失去竞争优势，村委会日益演变为村集体财务的实际控制者。

　　（二）村民主监督权利虚化，监督未能发挥实效

　　《村民委员会组织法》中有关条例，强调通过村民群众对村社区公共权力组织及其成员的民主监督，促使村干部的村务管理活动和社区管理行为符合一定规范和社区民众的意愿。然而，在现阶段实际的村治运作过程中，村民的监督环节往往被弱化，村民的监督主体地位得不到充分体现，其监督所起的作用不大。

　　（三）村级民主理财小组监督作用失效

　　民主理财小组的理财水平较低，监督效果较差。大部分的民主理财小组成员因只了解肤浅的财会知识，理财监督往往只停留在账务的表层，了解大致收支情况。对一些支出是否合理，单据真伪识别及账务内在关系等掌握不准，难以发现账务中存在的较为复杂的问题因而，民主监督作用失效。

　　（四）会计监督职能弱化，会计信息失真现象严重

　　会计监督就是由会计机构和会计人员在会计核算与控制中对企业、事业单位、组织的经济活动及所引起的财务活动进行的监督。会计人员是会计信息的直接制造者。会计人员一方面要遵守国家的财务制度及相关法规，另一方面还必须接受单位负责人的领导，按单位的管理要求完成会计工作。其与组织实际权利实施者同属一个代理层，易形成利益共同体。当作为“经济人”的代理人为追求自身利益最大化而作出“逆向选择”,损害委托人的利益时，会计人员往往会屈从于其上级领导的意志，向委托人提供非真实的扭曲的会计信息，从而影响了会计监督的效力。

　　（五）财务信息的非公开化或公开化的财务信息可靠性较低

　　财务公开是村级财务管理的一项重要内容，是村民了解村级财务收支的一个窗口，也是村两委会的一项基本义务。有关部门出台了不少行之有效的制度，在公开的内容、时间、程序、形式和监督等多方面作了严格规范。通过对村民进行调查，发现在实施过程中存在不少问题。地不同程度地只注重公开的形式，不注意公开之后的反馈，从而使监督流于形式。

　　四、村集体经济组织财务控制体系的构建

　　借鉴企业内部财务控制体系的构成，村集体经济组织财务控制体系由财务控制的基础系统、财务控制目标、主体、客体、方法及财务控制核心组成。

　　（一） 财务控制的基础系统

　　1.组织保证：为保证村集体经济组织财务控制体系能正常顺利运转，需要设立一些职务来提供组织保障。充分利用不相容职务互相分离的控制方法，在乡镇会计委托代理中心设财务管理职务、资金代管职务、内部审计职务等，分工抓好各村组的集体资产管理工作。财务管理人员主要负责代理记账、农村集体资金使用监督管理、票据使用监督管理和农村集体各业承包合同管理。资金代管人员主要负责村集体经济组织所有资金收入的代管，内部审计人员负责对各村内部财务进行审计。

　　2.制度保证：村级财务管理要有一套可操作的规章制度，包括财务收支预决算制度、财产物资管理制度、资金结算管理制度、财务人员岗位责任制度、民主理财制度等。由于制度规定比较笼统，部分村干部和财务人员素质不高，在实际操作过程中贯彻落实比较困难。因而，各村要依据《村集体经济组织会计制度》和《村财务公开暂行规定》等制定内容具体、切实可行、措施得力的实施细则，尽可能做到村级财务所有事项都有法可依，最大限度地避免人为因素所造成的弊端。

　　3.会计信息系统保证：无论什么控制都离不开真实、准确的信息，财务控制也是以大量的会计信息为前提进行的，这些信息的真实可靠性直接影响着内部财务控制体系的运转。如村集体经济组织的财务预算总目标的执行情况必须通过汇总会计核算资料予以反映。只有透过真实的会计资料才能准确地分析集体财务预算总目标的执行情况，所产生的差异大小及原因，从而客观地反映该村的集体收支状况。因此，为了保障进入财务内控体系的信息真实可靠，必须构建有效的会计信息系统。

　　（二）财务控制目标

　　确保村集体财产的安全完整：目前村级民主监督机制薄弱，村级财权相对集中，易导致村级经营管理者的舞弊行为。因此，完善村级财务控制，有利于及时消除隐患，防止集体资金被贪污、挪用，保护集体资产的安全完整。

　　确保村集体财务信息的真实可靠：村集体的财务状况、经营成果等情况都是通过财务信息反映出来的。村民根据村级财务会计信息了解本村的集体经济发展现状，村集体经营管理者以及外部投资人以此财务信息为依据进行财务决策。由此可见，真实可靠的财务信息对农村经济的健康发展至关重要。而只有加强村级财务控制，才能保证所有的交易和事项以正确的金额记录于恰当的会计账户，形成准确的信息，并及时地传达、交流和反馈。

　　确保村集体能及时发现和控制风险：村集体经济组织在日常经济活动中的风险是不可避免的，诸如财会人员的欺诈行为风险、公开财务信息存在的误报风险、会计系统的崩溃风险、不可信的会计记录风险等财务风险；原材料库存不足、实物资产损失、工程项目投资决策失误、村级债务剧增等运营风险和其他风险。完全规避风险是不可取的，因为过分追求安全通常会导致经济效益的低下。因而，通过财务控制恰当、持续的监控风险，避免、防止不必要的损失。

　　（三）财务控制主体

　　财务控制主体，是指对财务控制起决定性作用的参与者，即财务控制的主动实施者。借鉴现代企业财务管理理论中将财务控制划分为股东财务控制、经营者财务控制和执行经理层财务控制，可以将村集体经济组织财务控制主体分为两类：所有者财务控制主体一全体村民及民主理财小组成员。2经营者财务控制主体一村委会成员以及村级财会人员。

　　（四）财务控制客体

　　财务控制客体是指财务控制的对象或要素，即与企业财务活动相关的利益主体和财务资源。由于，财务活动的执行者是人（村委会成员和村级财会人员），财务活动的载体是各种不同的财务资源（集体资金、实物资产、信息等）。相应得财务控制客体主要有：1对村级财务活动执行者的控制 2对集体财务资源的控制

　　（五）财务控制方法

　　1.村级干部授权审批权的控制

　　在财务收支审批的过程中，要为主管财务的领导设置授权限额，超过限额的项目要提请民主理财小组审议通过。进一步突出民主理财小组的审批权，强化民主监督，切实把民主理财放到农村财务管理的首要位置。财务事项发生时，经手人在取得的有效原始凭证上注明用途并签字盖章后，先交民主理财小组集体审核。审核同意的凭证由组一长签字后再报村党组织、村民委员会负责人审批并签字，最后由会计人员审核记账。具体操作中，可把村级理财小组审核专用图章分割为数块，主管财务的村主任和民主理财小组成员人手一块。这样，重大财务事项就必须首先履行必要的民主程序，只有经民主理财小组讨论通过，才有可能将人手一块的审核专用图章集中到一起，形成一个完整的图章，加盖后票据方可生效，财会人员才能据以办理款项的支付或报销。将村级千部审批权滞后，有利地避免了村级干部利用职权与村级财会人员串通作弊。

　　2.对会计信息系统的控制

　　（1）统一票据管理，规范原始凭证。票据是会计资料的基础，也是会计信息失真的根源。为保证村级会计信息真实、合法，从源头预防和治理腐败，必须规范村级票据使用，确保农民利益不受损害。凡是到各村收取款项，必须加盖乡镇政府审核专用章方可收取。同时，统一村委会对内对外收据，实行领购登记制度。

　　（2）统一账册管理，健全会计核算制度。会计账簿序时、分类地全面记录一个单位经济业务事项，是编制财务会计报告，控制单位经济活动的重要依据。加强会计账簿管理，督促各村依法建账，是确保会计信息真实、合法的基础性环节，也是加强村级财务控制的有效手段。村集体经济组织要健全三账三簿，建立完善的会计核算体系，即总分类账、明细分类账、现金日记账和财产物资登记簿、有价证券登记簿、筹劳用工登记簿，全面反映村社集体经济组织的经济活动和财务状况。

　　3.进一步加强村级财务公开，并开展民主质询活动

　　财务公开是村务公开的重点。村级财务公开要坚持“四个统一”原则：

　　（1）公开时间统一。由县或乡镇统一规定每季度的财务公开日。做到年初、每季度、年终都公布财务计划，对涉及农民利益的重大问题或民主理财小组要求公开的专项财务活动，应及时逐笔公开。

　　（2）公开内容一致。土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒地”发包、村集体债权债务、村内“一事一议”筹资筹劳、种粮直接补贴、退耕还林还草款物兑现、以及其他补贴农民的政策落实情况等群众关注的都纳入公开范围内。

　　（3）公开形式统一。由于广大村民的受教育程度较低，各村要统一采用便于村民理解和接受的公开形式，定期如实地向群众公布有关账目，自觉接受群众监督。如在群众聚居、主要交通路口等便于群众阅览的地方设立固定的财务公开栏等。在每季度财务公开后，由领导干部组织全体党员、干部和村民代表召开质询大会。乡镇或村干部对财务公开的内容要做出详细说明，并对代表提出的疑问当众给予正面答复。

　　4.县乡农经站组织的内部审计控制

　　各级农经部门要结合农村改革后出现的新问题，进一步充实和完善农村审计队伍，规范农村审计行为。

　　（1）县乡两级农经部门要定期对各村进行财务会计审计。实行村账乡镇代理的地方，审计监督工作由县级或市级农经部门统一组织实施。内部审计人员要充分利用“村账镇管”的优势，经常与乡镇经管站的管账会计沟通，详细了解农村财务运行情况，及时进行跟踪审计监督。

　　（2）审计内容要广泛。主要包括集体资产的管理使用、财务预决算、财务收支、生产经营和建设项目的发包管理等以及群众要求审计的其他事项，特别要做好村级干部离任、离职经济责任审计。要变传统的以账目为基础的普查式审计为综合性审计，将检查财务收支的合规性审计转向真实性、完整性和效益性审计。

　　（3）要健全责任追究制。对在审计中发现的问题、要严格追究村相关人员的责任和村账镇管会计的监督责任，触犯法律的，要追究法律责任。

　　综上述，村级财务管理模式的现实选择主要受村集体经济发展状况和村级组织管理水平以及乡镇政府强制力的综合影响。“村账村管”、“村账乡管”和“村会计委托代理制”三种财务管理模式相比较而言，后两者较优，逐渐成为广大农村地区推广的典型模式。但一半以上的村集体经济组织为保证对村级财权的控制，仍旧沿用传统的“村账村管”财务管理模式。为有效治理村级财务管理问题，需要运用财务控制理论，构建村级财务控制体系。控制的重点是针对村级财务内部人控制现象，进行财务激励约束机制设计，并基于村级财务业务活动流程构建村级财务控制流程。

　　参考文献：

　　1  董承名 《注重农村财务控制工作。农村经济》 沈阳人民出版社           1999.4
　　2  杨秋林 《村级集体经济组织审计模式研究》 中国农业大学              2001
　　3  侯文铿 《会计辞海》  辽宁人民出版社                               1990
　　4  吴萍 《现阶段农村公共权力监督存在问题探析》中共浙江省委党校学报   2002
　　6  宋晓梅 《当前农村财务管理中存在的问题及对策》 中国农业会计        2006