科学事业单位科研经费管理问题研究

　　摘要：科学事业单位作为我国科研事业开展的主要载体, 在我国科学事业发展以及综合国力提升中发挥着举足轻重的作用。科研经费是科学事业单位科研活动开展的保障, 文章首先从经费利用效果、控制经费支出、单位内部治理三个角度论述了加强科学事业单位科研经费管理的意义, 继而概述了我国科学事业单位的科研经费的现状, 指出了科学事业单位科研经费管理中存在的问题, 如预算管理薄弱、项目核算粗放、结余经费管理混乱、经费使用缺乏有效的监督, 最后就如何加强科学事业单位的经费管理提出了对策, 包括构建全面预算管理体系、严格项目核算工作、推动结余经费管理改革、构建科研经费使用监督机制等。

　　关键词：科学事业单位; 科研经费; 管理;

　　科研经费作为科研活动的根本保障, 在科学事业的发展中有着极为重要的作用。对科研事业而言, 科研经费的投入规模是影响其发展水平的重要因素, 同时, 科研经费的管理水平则是影响其价值实现的重要因素。从投入规模的角度而言, 我国科研经费投入强度逐年递增, 目前已经成为仅次于美国的第二大科研经费投入国, 为各项科研事业的开展提供了巨大的支撑, 而从管理水平而言, 我国科研经费在管理中仍然存在着不少的问题, 导致科研经费在使用中存在效率不高、规范性不强等症结。如何加强科研经费的管理, 已经成为现阶段我国优化科研经费配置的重要手段。

　　一、加强科学事业单位科研经费管理的意义

　　(一) 提高经费利用效果

　　科研经费是服务于科研活动的专项经费, 因此, 在科研经费的使用中, 必须以科研活动的实际需求为中心。受各种因素的影响, 我国科研经费在使用环节中存在着不少的问题, 比如因重复立项导致的科研经费浪费问题, 又如因科研经费使用管理不善导致的挪用科研经费问题, 对科研事业的发展带来了巨大的负面影响。加强科学事业单位经费管理, 可以有效克服当前科研经费使用中的问题, 提高科研经费的利用效果。

　　(二) 合理控制经费支出

　　我国作为世界第二大经济体, 有着巨大的科研经费投入潜力。近年来, 在党和政府的高度重视下, 我国每年投入的科研经费不断上升, 与美国的科研经费投入的差距也在不断减小, 为科学事业的发展做出了重要的贡献。但当前科研经费在使用中同样存在着贪污、浪费等现象, 既降低了科研经费的使用效率, 也影响了科学事业的发展。加强科学事业单位的经费管理, 能够有效控制科研经费的使用, 确保每一笔科研经费均使用到科研项目的研究中, 提高科研经费的使用价值。

　　(三) 优化单位内部治理

　　科学事业单位以科研活动为中心内容, 其内部治理水平对科研活动的深入开展有着重要的影响。良好的内部治理是更好地发挥科学事业单位科研能力的前提条件。科研经费管理是科学事业单位日常管理的重点内容, 从管理范畴上来说, 科研经费管理属于财务管理的领域, 但从影响力而言, 科研经费管理对单位内部管理有着全方位的影响。因此, 加强科学事业单位科研经费管理, 可以有效提升单位的整体管理水平, 优化单位内部治理, 为科研事业的深入开展提供良好的条件。

　　二、科学事业单位科研经费管理现状

　　(一) 科研经费规模不断增长

　　科研经费是科研事业开展的保障, 科研经费的投入力度以及投入规模, 直接影响到科研活动的开展效果以及科学事业的发展状况。进入新世纪以来, 随着我国社会经济的稳步发展, 政府财力日益充裕, 这为科研经费规模的增长奠定了坚实的基础。在科教兴国、人才强国战略的导向下, 我国每年投入的科研经费总额不断增长, 就以2017年为例, 全年共投入研究与试验发展 (R&D) 经费17606.1亿元, 比上年增长12.3%, 涨幅超过GDP, 研究与试验发展 (R&D) 经费投入强度2.13%, 比上年增长0.02个百分点。当前, 我国科研经费投入总量已经位居世界前列, 仅次于美国, 科研经费投入强度更是接近发达国家水平。

　　(二) 科研经费管理产出量化

　　传统的科研经费管理以科研经费的使用是否合理为主要内容, 重点考核科研经费使用的规范性, 而随着时代的不断发展变化, 科研经费管理的目标与方法也在发生深刻的变化, 科研经费投入的产出成果日益成为经费管理的重要考核内容。我国科研经费的来源较为多样, 不仅有国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项 (基金) 、基地和人才专项等, 还有其他来源于非政府部门的科研经费。尽管科研项目的类别有着很大的差异性, 但经费管理目标的转变则是相同的。以量化的方式考核科研成果成为主要发展趋势。科研经费产出量化有助于准确、全面反映科研经费的使用效能, 提高科研资金的利用效率。

　　(三) 科研经费管理环境变化

　　当前, 我国科研经费的管理环境出现了显著的变化。党的十八大以来, 反腐败工作持续深入, 科研领域成为反腐败的重点, 有关科研经费管理的政策、文件日益完善, 为科研经费管理提供了良好的保障。不仅如此, 随着我国人才引进力度的不断加大, 科研人员的结构出现了复杂化的现象, 不仅有大量国外留学、工作经历的科学家被引入国内, 还有大量外籍科学家也成为我国科研事业的重要支撑力量, 人员结构的复杂化, 给科研经费的管理带来了一定的难度。同时, 受网络银行、电子支付等现代支付方式的影响, 科研经费的使用手段日益多元, 给经费管理带来了一定的难度。

　　三、科学事业单位科研经费管理中存在的问题

　　(一) 预算管理薄弱

　　预算管理是科研经费管理的重点。当前, 不少科学事业单位在科研经费管理中均存在着预算管理薄弱的问题, 首先, 预算管理工作贯穿科研经费管理的各个环节, 需要具有健全的管理机制, 比如预算决算部门、预算职能部门、预算责任部门等。一些科学事业单位在预算管理中没有从机制建设的长效性出发, 健全预算管理机构, 导致预算管理中存在着不少的问题;其次, 科学的预算编制是预算管理的前提, 科学事业单位需要从本年度预算管理的目标出发, 做好充分的论证工作, 但在实际的编制过程中, 科学事业单位存在为了编而编的现象, 导致预算编制缺乏执行空间。受此影响, 预算编制在执行环节中也存在着一些问题, 比如预算执行效率不高、超预算支出现象得不到有效控制等。

　　(二) 项目核算粗放

　　科研项目核算是科研经费管理中的重要内容。但在当前的项目核算中存在着核算内容粗放的问题, 并由此导致会计科目和预算科目难以有效的对应。众所周知, 科研项目费用支出由直接费用和间接费用两部分组成, 相比于间接费用而言, 直接费用因为直接发生于科研活动中, 统计比较简单, 而间接费用则需要有明确的统计机制以及合理的分摊方法。不少科学事业单位在直接费用与间接费用的鉴定中存在着模糊性, 致使成本核算的链条不完善。随着科研经费管理机制的日益完善, 部分科学事业单位已经在科研项目成本核算中采用了全成本核算的方法, 但在费用分摊中仍然存在着不科学、不合理的现象, 就以电费的分摊为例, 很多时候, 分摊经费的总额超出了间接费用的限额。

　　(三) 结余经费管理混乱

　　经费结余是科研经费在使用中最为常见的现象, 而当前科学事业单位在节余经费的管理中普遍存在着管理混乱的问题。首先, 部分科学事业单位存在结题不结账的现象, 对已经完成的课题没有进行及时的结算工作, 尽管国家在《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》 (中办发[2016]50) 文件中提出了改进结转结余资金留用处理方式, 明确“项目完成任务目标并通过验收后, 结余资金按规定留归项目承担单位使用, 在2年内由项目承担单位统筹安排用于科研活动的直接支出;2年后未使用完的, 按规定收回。”, 但由于管理单位缺乏相应的制度约束, 对结余经费使用没有明确的要求, 导致剩余经费闲置或被挪作他用, 这不仅增加了科研腐败的现象, 也使得财务部门无法准确地评估科研项目的成本支出与收益关系, 影响了科研项目的价值, 对我国科研事业的长远发展也有着很大的负面影响。其次, 科研经费结余的原因比较多样, 从科研经费结余的成因出发, 采取有效的处理方式, 是优化节余经费管理的重要手段。但在实际的管理过程中, 相当一部分科学事业单位并未认识到节余经费差异化处理的重要性, 对成本控制而产生的节余经费与预算偏差产生的节余经费采用相同的处理方式。

　　(四) 经费使用缺乏有效的监督

　　科研经费是国家扶持科研事业发展的专项经费, 经费使用必须围绕科研活动开展, 确保每一笔经费支出都用在科研项目上, 如此才能确保科研活动的效率, 提高科研经费的使用价值。但就当前科学事业单位科研经费的管理现状而言, 科研经费在使用中存在着随意性的问题, 粗放式管理的现象比较普遍。之所以会出现此种情形, 和科研经费在使用中缺乏有效的监督机制有着密切的关系。首先, 科研项目课题组作为科研经费的使用者, 并未构建有效的内部监督机制, 经费使用审计环节的欠缺, 使得很多经费支出缺乏真实性、可靠性;其次, 我国科研经费审批、配置、使用信息的公开化程度相对较低, 不少和国计民生有密切关联的科研项目, 其经费信息处于不透明状态, 弱化了外部监督的效果。

　　四、加强科学事业单位科研经费管理的对策

　　(一) 构建全面预算管理体系

　　预算管理薄弱是科学事业单位经费管理的主要问题之一, 对此, 科学事业单位需要树立全面预算管理理念, 构建全面预算管理体系, 具体内容如下:首先, 健全预算管理机构。从科学事业单位预算管理的流程与特点来看, 预算管理机构可以分为三个层次, 分别为预算决算部门、预算管理职能部门以及预算责任部门, 其中, 预算决算部门是预算工作的领导机构, 主要负责预算目标的设置、重大预算调整、预算整体评估以及金额审批等, 预算管理职能部门主要负责预算工作的开展, 具体包括预算编制、预算执行监督以及决算监督等, 由单位的财务部门以及科研项目管理部门组成, 而预算责任部门则是预算编制执行的直接承担者, 负责将预算指标落实到具体工作中, 责任主体系各课题组。其次, 完善预算编制。预算编制是预算管理的首要工作, 也是全面预算管理体系构建的重点。科学事业单位需要严格按照项目需求来开展编制工作, 充分做好管理部门与科研部门之间的交流沟通工作, 多方合力完成项目任务书, 审核后对外申报。最后, 严控预算执行。针对预算执行环节中存在的超支现象, 科学事业单位需要加强每一笔支出经费的审核与控制工作, 分析经费支出与预算之间的偏差, 构建动态化的预算执行管理机制。

　　(二) 严格项目核算工作

　　科学事业单位的经费支出以项目为中心, 科研项目的成本核算水平对科学事业单位经费管理有着重要的影响。因此, 科学事业单位需要严格项目成本核算, 首先, 健全经费核算体系。经费核算体系是项目成本核算的主要凭借, 包括日常经费在使用、划拨过程中的审批流程、审批权限等内容。科学事业单位需要结合单位的科研特点, 制定特性化的核算制度。其次, 夯实支出经费管理。在科研项目成本核算中, 支出经费的管理是重点内容。科学事业单位需要以国家相关部门的规章制度以及本单位经费管理的具体要求为出发点, 构建完善的项目支出经费管理制度, 对每一笔支出经费进行合理性、常态性的审核, 管理人员要与科研人员加强沟通, 针对超预算支出行为采取有效的应对措施, 如调整预算或支出手续等。最后, 提高日常会计核算的规范性。科研经费的支出范围是日常会计核算的重点内容。科学事业单位在经费核算中必须以科研活动的实际情况为依托, 杜绝将与科研项目无关的经费纳入到核算的范畴, 不仅如此, 科研经费在使用环节存在直接费用与间接费用两种形式, 单位需要科学界定不同类型费用的核算范围, 借助管理制度的健全以及分摊方法的完善来进行间接费用的分摊处理, 实现全成本核算的目标。

　　(三) 推动结余经费管理改革

　　科研经费主要用于科学事业单位的科研项目, 而在科研项目的实际开展中, 经常会出现经费结余的现象, 如何有效地处理节余经费, 对科学事业单位科研经费的使用有着重要的影响。一般而言, 科研节余经费的产生主要可以归因于预算不合理、项目重叠、核算不精准等多种因素。科学事业单位需要从以下两点出发, 采取好措施, 首先, 提高节余经费管理的重视程度。对一般单位而言, 节余经费的管理部门为财务部门以及科研管理部门, 两部门需要从工作职责出发, 加强节余经费管理。就以财务部门为例, 需要及时清理应收、应付款项, 以制度建设来推动科研人员主动按时冲账、弥补赤字等;其次, 采用多样化的节余经费处理方式。如前所言, 节余经费的产生原因比较复杂, 因此, 在处理方式的选择与采用中, 也需要从节余经费产生的实际原因出发, 提高节余经费的处理效果。比如, 因预算编制不合理, 或者成本核算不精准而产生的节余经费, 资金管理部门需要收回节余经费, 至于因重复申请而导致项目重叠产生节余经费的, 不仅需要收回节余经费, 更要予以相应的惩戒措施;最后, 因科研小组严控成本支出, 合理使用经费, 且高效完成科研项目任务而产生的节余经费, 单位应予以表彰。同时, 需要注意的是, 节余经费的使用只能用于科研项目的直接费用支出。

　　(四) 构建科研经费使用监督机制

　　当前, 科学事业单位在科研经费的使用中存在着不少的问题, 预算外支出、随意支取经费等严重影响了科研经费的使用效率与价值。因此, 各科学事业单位需要构建完善的经费使用监督机制, 以精细化管理为理念, 提高经费使用支出的管理效果。科研经费使用监督机制主要分为内部监督以及外部监督两种形式, 首先, 就内部监督而言, 监督主体主要为科研项目课题组。课题组在科研项目的开展中不仅要重视经费的使用, 更好重视经费使用的审计工作。同时, 科学事业单位可以在各科研课题组设置专门的审计人员, 专门负责科研经费使用的内部审计工作, 确保经费支出必审计, 审计必严格, 提高科研经费使用的内部控制水平。除了内部监督以外, 科学事业单位还要主动接受外部监督, 根据科研经费的来源以及科研项目的内容, 合理设置外部监督的范围。外部监督得以实现的主要方式是信息公开化, 对常规的科研项目, 比如规模较小的项目, 经费使用信息的公开范围主要为单位内公开, 课题组将项目成本的构成在本单位内部公示, 而对规模较大、使用经费较多的国家重点科研项目, 经费来源、分配、使用等信息需要向全社会公示, 有效克服当前科研事业中存在的经费使用乱象, 比如重复立项等, 提高科研经费的配置效果。

　　五、结语

　　在当前我国科学研究事业蓬勃发展的今天, 同样存在着一些隐患, 最为典型的则是科研经费使用效率不高的问题。这从源头上制约了我国科研事业的开展。因此, 科学事业单位作为科研经费的主要使用者, 需要重视科研经费的管理, 从预算、核算等多个角度出发, 建立健全科研经费管理机制, 提高科研经费管理水平。

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